ISSUE 3-2013
INTERVIEW
STUDIES
Олександр Сушко Вероника Мовчан Сергей Саркисян Alili Ziya
RUSSIA AND EUROPEAN UNION
Ольга Потемкина Агата Вежбовска-Мязга
OUR ANALYSES
Виктор Замятин Степан Григорян
REVIEW
Mykola Riabchuk
APROPOS
Богдан Олексюк


Disclaimer: The views and opinions expressed in the articles and/or discussions are those of the respective authors and do not necessarily reflect the official views or positions of the publisher.

TOPlist
STUDIES
ТОЧКА НЕВОЗВРАТА. ПОЧЕМУ ВОЗНИК КОНФЛИКТ ВОКРУГ СОГЛАШЕНИЯ ОБ
АССОЦИАЦИИ ЕС- УКРАИНА?
By Олександр Сушко | директор, Центр миру, конверсії та зовнішньої політики України, Украина | Issue 3, 2013

Украина и ЕС живут ожиданием развязки одного из самых драматичных сюжетов за весь период двусторонних отношений: 29-го ноября на саммите Восточного Партнерства в Вильнюсе может быть подписано (или не подписано) Соглашение об Ассоциации между Украиной и ЕС, переговоры о содержании которого велись с 2007 года. Если странам-членам не удастся достичь консенсуса, вопрос может быть перенесен на следующий год, что не снимет, а лишь отложит кульминацию острого конфликта, вовлекшего в свою орбиту Европейский Союз, Украину и Россию.

Проект договора, ныне доступный в Интернете, являет собой крупнейший нормативно-правовой акт, когда-либо принятый Украиной, и самый масштабный международный договор, когда-либо заключенный Европейским Союзом с третьей страной.

Если соглашение будет подписано, Украина начнет долгий путь интеграции в Европейский Союз, который когда-то может привести к полноправному членству (договор прямо не предусматривает, но и не исключает такую возможность), а может ограничиться формулой «интеграции без членства». В любом случае, вопрос об окончательном формате интеграции будет решаться не сейчас.

История Соглашения выглядела достаточно рутинной и мало кого интересовала, кроме специалистов, пока в дело не вмешались два фактора, коренным образом изменившие скучное бюрократическое течение событий.

Во-первых, кризис доверия между Украиной и ЕС, возникший вследствие недемократических тенденций в Украине в период 2010-2012 гг, фактически «подвесил» договор, а сформулированные 10 декабря 2012 года Советом ЕС условия, при которых ЕС готов будет подписать соглашение, перевели процесс в плоскость дискуссий «выполнит – не выполнит», «подпишут – не подпишут». Так возникла интрига, подогреваемая обоснованными сомнениями в искренности выбранного руководством Украины стратегического курса на европейскую интеграцию и периодически возникающими заигрываниями Киева с большим соседом – Россией – явно стремящимся соблазнить Украину альтернативным интеграционным проектом – собственным Таможенным Союзом, созданным вместе с Беларусью и Казахстаном.

Во-вторых, окончательный конец рутинному характеру Ассоциации Украина-ЕС положила сама Россия, которая почти неожиданно, после многих лет пассивного наблюдения за флиртом Киева и Брюсселя, летом 2013 года, буквально «выстрелила» серией решительных ударов по дремавшему в ожидании решения ЕС процессу Ассоциации. Неожиданно поняв, что неуклюжий, громоздкий, проблемный, но так необходимый для осуществления неоимперского проекта «Евразийского союза» украинский поезд может-таки быть переставлен на европейские рельсы, Москва начала предпринимать резкие движения, обнажившие специфические качества российской стратегической культуры и преобладающие представления о способах решения проблем в «ближнем зарубежье». Москва отчетливо обозначила, что имеет свой собственный проект для соседних стран, входивших ранее в СССР, и этот проект не предусматривает возможности самостоятельного сближения этих стран с Европейским Союзом.

В чем же именно состоит противоречие двух «предложений» Украине: от ЕС и от России, и насколько они несовместимы?  

Что предлагает Европа?
Соглашение об ассоциации, родившееся в переговорном процессе между Украиной и ЕС (2007-2012) включительно с глубокой и всеобъемлющей зоной свободной торговли (ГВЗСТ), предназначено для обеспечения постепенной интеграции ассоциированной страны (стран)  во внутренний рынок ЕС, хотя и не предусматривают формальной перспективы членства в ЕС. Эта модель «политической ассоциации и экономической интеграции» была изобретена в своих основных чертах  для Украины как пилотной страны еще до официального запуска программы Восточного Партнерства в 2009 году. После 2009 года аналогичная модель была предложена остальным странам-участницам Восточного Партнерства, готовым к отношениям такого уровня.

Соглашение об ассоциации (СА) ЕС-Украина являет собой самый масштабный международно-правовой документ за всю историю отношений ЕС с третьими странами, не являющими потенциальными кандидатами на вступление в ЕС. Формулировки и требования СА очень близки по природе к положениям, которые предлагались кандидатам на членство в ЕС. СА может стать маяком для социально значимых реформ, обеспечивающих необратимость европейской интеграции Украины. Тем самым ставятся под сомнение продвигаемые Российской Федерацией планы реинтеграции постсоветского пространства в формате Таможенного/Евразийского Союза.

Реализация Соглашения об ассоциации будет способствовать сближению нормативной базы Украины и ЕС, снимая не только таможенные пошлины, но и нетарифные барьеры в торговле. Это будет способствовать интеграции Украины в европейское экономическое и правовое пространство, в частности, во внутренний рынок ЕС и Европейской экономической зоны. В течение 10 лет (как предусмотрено переходными положениями Соглашения) Украина обязуется имплементировать более 400 регламентов и директив Европейского Союза в различных сферах.

При этом  почти все торговые вопросы начнут действовать в режиме «временного применения» - сразу после того, как ратификационный документ от Украины получит специальный депозитарий в Европейском Союзе. Они будут действовать временно до полной ратификации Соглашения всеми странами ЕС[1], то есть, для начала формальной имплементации СА нет необходимости ждать ратификации парламентами всех 28-ми стран-членов (что может затянуться на годы). В силу этого обстоятельства значение официальной подписи под документом значительно возрастает, поскольку почти сразу после подписи наступают условно необратимые изменения. Полная имплементация СА будет означать, что Украина и другие страны, использующие данную модель ассоциации с ЕС, имплементируют до 70% ключевых регуляторных норм ЕС, что может сделать дальнейшую постановку ими вопроса о членства в ЕС вполне естественной, и у самого ЕС не будет серьезных аргументов против рассмотрения их заявок на  членство.

Тем не менее, путь  до полной имплементации СА не будет ни быстрым, ни безболезненным.

Текст СА ЕС-Украина был парафирован в марте-июле 2012 года. К сожалению, ухудшение атмосферы отношений ЕС-Украина поставило под вопрос перспективы подписания. 10 декабря 2012 года Совет ЕС определил, что Украина должна выполнить определенные условия для того, чтобы СА было подписано. К ним относятся: прекращение избирательного правосудия (в том числе, по сути, освобождение бывшего премьер-министра Юлии Тимошенко, осужденной на 7 лет заключения в 2011 году), изменение  законодательства о выборах (на основании рекомендаций Венецианской Комиссии Совета Европы) и осуществление широкого спектра реформ в соответствии с ранее принятыми обязательствами, в том числе, реформы прокуратуры, полиции и судебной системы.

ЕС сможет подписать Соглашение об ассоциации только по единогласному решению стран-членов ЕС. В свою очередь, мнение стран-членов напрямую зависит от выполнения Украиной критериев, изложенных в решении Совета ЕС от 10 декабря 2013 года. Результаты независимого мониторинга, одним из участников которого является автор этих строк, указывали, что по состоянию на октябрь 2013 года несколько важных вопросов все еще ожидали своего решения,  так, например,  необходимо:

  • найти взаимоприемлемый механизм освобождения Юлии Тимошенко;
  • максимально учесть рекомендации ожидаемого в ближайшее время вывода Венецианской комиссии по законопроекту  о прокуратуре;
  • учесть позиции профильных общественных организаций, парламентской оппозиции, Венецианской комиссии и ОБСЕ/БДИПЧ относительно реформирования избирательного законодательства.

И хотя среди стран-членов есть немало «друзей Украины», считающих, что из стратегических соображений можно смягчить данные требования ради подписания СА, тем не менее, поскольку требуется полный консенсус, выглядит маловероятным, чтобы ЕС «понизил планку» и отказался, как минимум, от своего главного требования – освобождения Тимошенко.

Часть проблемных вопросов Киеву удалось решить, хоть и не полностью, часть находится «в процессе». Ни у кого нет иллюзий, что Украина может оперативно, за несколько месяцев,  справиться со всеми проблемами. Евросоюз и не рассчитывает на полное выполнение критериев, но ожидает увидеть «решительные действия и ощутимый прогресс». Но как определить меру «решительности» и «ощутимости»? Наступает конфликт не столько фактов, сколько интерпретаций.

Несколько вопросов окажут решающее воздействие на принятие окончательного решения. Во-первых, сможет ли президент Янукович вопреки своим желаниям сделать шаги в сторону освобождения Тимошенко? Во-вторых, насколько принципиальными в «ценностных вопросах» будут те страны-члены ЕС, что настороженно относятся к перспективам дальнейшего расширения на восток, которое может последовать, если проект Ассоциации с восточными соседями - как промежуточная форма интеграции - будет успешным? В-третьих, насколько эффективной будет дипломатия России, которая все еще рассчитывает на «армянский вариант»  в отношениях с Украиной и на «бухарестский вариант»  в отношениях с Европой?

Что предлагает Россия?
Российская Федерация продвигает идею Таможенного союза (с 2015 года - Евразийского союза) в качестве своей основной стратегической инициативы в постсоветском пространстве с целью структурировать регион в соответствие с обновленным видением собственной региональной и глобальной роли России. Существование Таможенного союза означает, что ЕС более не является безальтернативным вариантом в регионе и представляет собой реализацию политической воли России бросить вызов многолетней монополии ЕС на интеграционную привлекательность и роль центра гравитации в Восточной Европе.

Таможенный союз официально стартовал 1 января 2010 года, включив Беларусь, Казахстан и Россию в качестве членов-основателей. Он был запущен в качестве первого шага к формированию Евразийского экономического союза бывших советских республик. В 2015 году он должен быть преобразован в структуру под названием Евразийский союз. Переговоры о новом Договоре о Евразийском Союзе ныне активно ведутся, причем наблюдается нарастающий конфликт национальных бюрократий с новой, наднациональной. Также проявляются традиционные споры, вызванные объективной и фактически непреодолимой внутренней асимметрией проекта, где Россия играет роль не только лидера, но и доминанты, способной единолично продвигать выгодные ей решения, навязывая их другим участникам объединения. Это вызывает все более заметные трения, особенно проявившиеся 25 октября на последнем заседании Высшего евразийского совета в Минске.

Украина является основной целью политики России, направленной на дальнейшее расширение Таможенного союза. Во время своего последнего визита в Украину в конце июля Путин неожиданно принял участие в "проевразийской" НПО-конференции в Киеве, организованной своим кумом и бывшим Главой администрации президента Кучмы Виктором Медведчуком, где говорил о "прагматической потребности" Украины вступить в Таможенный союз с тем, чтобы решить свои экономические проблемы.

Роль главного пропагандиста Таможенного Союза ныне в Украине играет помощник президента России Сергей Глазьев. В июле он заявил на конференции в Киеве, что Украина не сможет принять участие (в любой форме) в Таможенном союзе,  или быть наблюдателем в будущем Евразийском экономическом союзе, если Соглашение об ассоциации с ЕС будет подписано. Несколько дней спустя Глазьев открыто угрожал денонсировать существующие соглашения о свободной торговли России с Украиной (в рамках СНГ), если СА будет подписано.

1-го ноября в Харькове Глазьев зашел еще дальше, обвинив украинскую сторону в нарушении Договора о дружбе и сотрудничестве между Украиной и Россией, заключенного в 1997 году. По его мнению, более 10 статей проекта СА ЕС-Украина нарушают положения договора о дружбе и сотрудничестве между Украиной и Россией. "В статье 13 написано, что стороны воздерживаются от действий, которые могут нанести ущерб друг другу. То, что последует после подписания соглашения об ассоциации, нанесет нам долгосрочный экономический ущерб", — подчеркнул Глазьев. Противоречащими договору, отметил он, также являются следующие статьи соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС: 56, 64, 69, 80, 84, 114, 133, 153, 256, 417, 428, 474, 475, 478. Советник российского президента пояснил, что перечисленные статьи соглашения устанавливают обязанность Украины согласовывать свои существующие и будущие законы и нормативные акты с законодательством Евросоюза, что, по его мнению, лишит Украину возможности гармонизировать и сближать свое нормативное регулирование с нормами РФ[2].

Кремль ясно видит реальную опасность своим планам в Соглашении об ассоциации ЕС с Украиной и пытается сорвать ее любыми средствами. Однако методы российской стороны не выглядят адекватными и, в большей мере, приводят к противоположным результатам. В Украине сформировался достаточно широкий консенсус элит в пользу интеграции в ЕС, а также серьезно изменился тренд общественного мнения: впервые за 20 лет количество сторонников западного вектора интеграции существенно (на 6-15% по разным опросам) превысило число сторонников сближения с Россией. Поддержка евразийской интеграции в Украине упала на четверть, в том числе, и вследствие грубости российской пропаганды. Путин и Глазьев сделали свое дело, но этого может оказаться недостаточно для общего триумфа Украины и ЕС.

В то же время, есть и другие примеры, которые вызывают тревогу и свидетельствуют о шаткости «европейского вектора» в некоторых странах бывшего СССР и, как минимум, частичной эффективности российского прессинга. Армения стала первой страной Восточного партнерства, которая фактически отказалась от Ассоциации в пользу Таможенного союза с Россией. Несмотря на то, что переговоры по СА были завершены Арменией и ЕС в июле, президент Серж Саргсян объявил после встречи с президентом России Владимиром Путиным в Москве в начале сентября, что Армения готова присоединиться к Таможенному союзу, а затем принять участие в Евразийском союзе. ЕС в свою очередь предостерег, что включение Армении в такие интеграционные процессы несовместимо с уже согласованным проектом Соглашения об ассоциации. В результате ранее запланированное на Вильнюсский саммит парафирование СА ЕС-Армения отменено.

В этих условиях надежды Киева создать максимально свободные торговые режимы с Россией и ЕС, включая ассоциацию с ЕС и «частичную» интеграцию в рамках Таможенного союза, не выглядят реалистично.

Возможен ли компромисс?
Длительные дебаты относительно возможных моделей взаимодействия Украины и Таможенного союза, казалось бы, привели к временному соглашению:в мае 2013 г. в Минске украинский премьер-министр Николай Азаров подписал меморандум о сотрудничестве между Украиной и Евразийской экономической комиссией, исполнительным органом Таможенного союза. Документ предусматривает введение института постоянного украинского представителя при ТС, доступ к копиям документов Таможенного союза (в том числе, и проектам документов, которые готовятся),  а также право представлять свои предложения на рассмотрение Комиссии. Кроме того, он предусматривает для Украины в будущем статус наблюдателя в Евразийском союзе без уточнения сути этого статуса. Это дает обеим сторонам пространство для маневра. В частности, Россия интерпретирует этот статус в качестве начальной стадии интеграции в ТС (аналог статуса страны-кандидата), а Украина воспринимает его как долгосрочный статус, не подразумевая никаких определенных обязательств по вступлению.

Впоследствии начались неформальные переговоры о возможном выборочном присоединении Украины к некоторым договорам Таможенного союза. Проблемой стало то, что нынешние правила Таможенного союза не предусматривают частичного присоединения, а только полноправное членство и адаптацию всех без исключения совместных норм. Украина заявляет, что она не будет нарушать свои обязательства в рамках ВТО или положений будущего Соглашения об ассоциации с ЕС. В то же время, Россия не проявляет интереса к частичной интеграции Украины в ТС, если такие шаги не подрывают будущее соглашение с ЕС.

Правительство Украины рассмотрело в сентябре-октябре 2013 г. весь комплекс договоров ТС и 30 октября решило, что Украина может присоединиться к пяти из них. В частности, речь идет о соглашениях о порядке применения специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мероприятий в течение переходного периода (от 19 ноября 2010 года), о санитарных, ветеринарно-санитарных мероприятиях и карантине растений (все три документа - от 11 декабря 2009 года), а также о "Протоколе о порядке предоставления органу, который проводит расследование, сведений, содержащих, в том числе, конфиденциальную информацию, для целей расследований, которые предшествуют введению специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мероприятий по отношению к третьим странам" (от 19 ноября 2010 года).

Однако российская сторона рассматривает эти  действия Киева без всякого энтузиазма, понимая, что подобные шаги, даже если будут реализованы, являются скорее символическими и никак не влияют на решение фундаментальной задачи российской политики в постсоветском регионе. Причина – в намерении России провести четкую демаркационную линию между двумя блоками в Европе и исключить возможность дальнейшего маневрирования стран, которые в России традиционно относят к зоне своих «привилегированных интересов». Таможенный союз является именно той формой интеграции, которая исключает для стран, входящих в него, проведение ими самостоятельной внешнеэкономической политики, включая невозможность заключения ими отдельных договоров о свободной торговле с третьими странами.

Согласно определению, таможенный союз является торговым блоком, который включает  не только зону свободной торговли, но и общие внешний тариф  и внешнеторговую политику. Таким образом, страна, участвующая в любом таможенном союзе, не может подписать соглашение о свободной торговле с третьей страной или группой стран отдельно от остальных членов Союза. Иными словами только таможенный союз в целом может заключать соглашения о свободной торговле с внешними партнерами. Соответственно, если Украина или любая другая страна Восточного партнерства становится полноправным членом Евразийского таможенного союза (или намеревается стать), это означает, что такая страна не сможет подписать Соглашение об ассоциации/ГВЗСТ, поскольку последняя, кроме прочего, регулирует внешние тарифы.

Но действительно ли правда, что участники Таможенного союза не могут заключать торговые соглашения с третьими странами? В рамках ВТО существует показательный прецедент. Россия вступила в ВТО без Белоруссии и Казахстана, хотя на тот момент уже была одним из основателей Таможенного союза. Это стало возможным потому, что вступление России в ВТО и Таможенный союз были фактически синхронизированы во времени, так что тарифы, принятые как обязательства России в ВТО, стали официальным внешним тарифом Таможенного союза. Эту процедуру невозможно повторить в случае создания любой новой ЗСТ, если участники Таможенного союза не готовы пересмотреть все свои согласованные тарифы.

Как предусмотрено СА, подписавшие стороны обязуются "воздерживаться от действий, которые лишили бы соглашение объекта и цели". По мнению экспертов, это означает, что "Украина будет воздерживаться от участия в любых интеграционных образованиях, формат которых будет идти вразрез с этим правовым обязательством. Форматы, которые противоречат Соглашению об ассоциации, включают любые таможенные союзы, экономические союзы или общие рынки в классическом понимании данных терминов. В то же время, участие Украины в любой ЗСТ с третьими странами (в том числе, и в существующей ЗСТ СНГ) не противоречит Соглашению об ассоциации"[3].

При этом статья 39 проекта СА под названием "соглашения с другими странами", дает даже более широкую трактовку:

Данное соглашение не исключает существование или создание таможенных союзов, зон свободной торговли или договоренностей о приграничной торговле кроме случаев, когда они противоречат торговым нормам, предусмотренным настоящим Соглашением.

Таким образом, в СА нет прямого запрета на переговоры о присоединении к любому таможенному союзу. В то же время, даже краткий анализ основных документов Таможенного союза России-Беларуси-Казахстана, особенно "Единого внешнего тарифа Таможенного союза" от 16 июля 2012 года[4], демонстрирует глубокие различия между его нормами и положениями СА ЕС-Украина. В то время, как, согласно СА, более чем на 98% товаров и услуг тарифы должны быть снижены до нуля в течение 10 лет, Таможенный союз сохраняет достаточно высокие тарифы в отношениях с Евросоюзом, согласованные ранее в рамках двустороннего протокола с ЕС о вступлении России в ВТО.

В частности, средневзвешенный таможенный тариф Таможенного союза в 2011 году составил около 8,51%. Согласно новым нормам, принятым в 2012 году, 29,12% всех тарифных ставок были установлены на уровне 5%, 16,06%– на уровне 10%, 18,89% - на уровне 15%, и 4,89% всех тарифных ставок были на уровне 20%[5]. Учитывая, что ни Таможенный союз в целом, ни его члены не ведут переговоры о создании ЗСТ с ЕС, эти тарифы вряд ли будут существенно изменены в обозримом будущем.

Эти обстоятельства исключают практическую совместимость Таможенного союза и модели Соглашения об ассоциации, предлагаемой Евросоюзом. В любом случае, даже если в ближайшем будущем Украина подпишет соглашение об ассоциации (а Грузия и Молдова – парафируют свои СА с ЕС), Россия не перестанет пытаться дискредитировать интеграцию государств Восточного Партнерства в предлагаемых ЕС рамках. Ратификация требует времени, в Украине нарастают бюджетные проблемы, сотрудничество с МФВ пока не восстановлено, а политическая ситуация в стране непредсказуема в контексте президентских выборовфевраля 2015 года. Другие страны Восточного Партнерства также имеют свои собственные вопросы, которые не могут быть решены без участия России, и они будут использованы для «точечного» давления со стороны Москвы. В частности, речь идет обо всем известных региональных конфликтах, и об экономической зависимости. Прецедент Армении уже создан.

Ключевой вопрос, который остается нерешенным, могут ли постсоветские государства Восточной Европы развивать одновременно продуктивные отношения как с Европой, так и с Россией? На данный момент нет достаточных оснований для положительного ответа. Конвергенции двух интеграционных пространств пока не предвидится вследствие нежелания России даже начинать официальные переговоры о свободной торговле с Европейским Союзом (не говоря уже о нарастающей ценностной дистанции между Москвой и остальной Европой). Этот факт будет одним из ключевых вызовов стабильности, гармонии и развитию в регионе в течение следующего десятилетия.


[1] Украина за 10 лет должна ввести до 400 регламентов и директив ЕС. – УНИАН, 01.11.2013,   http://www.unian.net/news/603145-ukraina-za-10-let-doljna-vvesti-do-400-reglamentov-i-direktiv-es-lukash.html
[2] Глазьев, Сергей. Статьи Соглашения Украины с ЕС противоречат договору с РФ, РИА-Новости, 01.11.2013,http://ria.ru/world/20131101/974321169.html
[3] EU-Ukraine Association Agreement: Guideline for Reforms http://www.kas.de/wf/doc/kas_32048-1522-2-30.pdf?120911173352
[4] Единый таможенный тариф Таможенного Союза http://www.tsouz.ru/db/ettr/ettwto/Pages/default.aspx

 

Print version
EMAIL
previous TO THINK MORE SERIOUSLY ABOUT WIN-WIN SOLUTIONS |
СОГЛАШЕНИЕ ОБ АССОЦИАЦИИ МЕЖДУ УКРАИНОЙ И ЕС: ЗНАЧЕНИЕ ДЛЯ ЭКОНОМИКИ УКРАИНЫ |
Вероника Мовчан
next
ARCHIVE
2016  1 2 3 4
2015  1 2 3 4
2014  1 2 3 4
2013  1 2 3 4
2012  1 2 3 4
2011  1 2 3 4
2010  1 2 3 4
2009  1 2 3 4
2008  1 2 3 4
2007  1 2 3 4
2006  1 2 3 4
2005  1 2 3 4
2004  1 2 3 4
2003  1 2 3 4
2002  1 2 3 4
2001  1 2 3 4

SEARCH
NEWSLETTER

mail
www.jota.cz
www.telekritika.ua www.amo.cz
RSS
  © 2008-2017
Russkii Vopros
Created by b23
Valid XHTML 1.0 Transitional
Valid CSS 3.0
MORE Russkii Vopros

About us
For authors
UPDATES

Sign up to stay informed.Get on the mailing list.